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政府通过制度创新

2020-07-23 12:28

财政部批准的2015年四川举债总额度超过1300亿元,但其中只有155亿元是新增债务。“从地方发展需要和地方政府的融资愿望来看,这个量是无法满足的。”王一宏表示。

其实发行新增债券和置换债券内在并不矛盾。因为通过债券置换现有债务对于解决地方资金需求也有好处。首先是利息降低,原本银行贷款平均资金成本在7%至8%左右,而地方政府债券资金成本为3%至4%。照此测算,每发行1000亿元的地方政府债券置换存量债务,可为地方每年节省利息支出40亿元左右。其次,假如不发行置换债券,那地方政府就需要安排相应的资金进行到期偿付,而现在通过置换债券解决了,那么就腾出一些资金,可以继续用于本区域内经济建设和改善民生。

在本次债券发行后,我省政府性债务总额依然较大,可以预见,未来一段时间发行地方政府债券还将以置换债券为主。“依靠债券解决地方融资需求,显然不现实。”李建军表示。

在此背景下,6月16日,我省完成首批自发自还的地方政府债券,共450亿元。

“考虑到管控债务风险的出发点,本次发行的置换债券将严禁用于经常性支出和上新项目、铺新摊子。”王一宏介绍,置换债券资金必须用于偿还2015年到期的债务本金,优先支持市县,优先支付政府对企业的欠款,并且主要安排用于置换市县债务,帮助市县缓解偿债压力。

本次发行的地方政府债券,则全部纳入预算管理,债务责任更明确,债务总额更可见,有利于地方债务市场的健康发展。

同时,中央对于铁路、公路、水利、保障房等在建的公益性基础设施项目有更灵活的政策,允许其后续融资通过向银行继续贷款解决。

“由于债券比银行贷款利率更低,故通过置换债券可以管控债务风险,这也是本次发债的出发点。”省财政厅厅长王一宏表示,本次发行的450亿元债券中,置换债券占314亿元,主要用于偿还地方债务已经到期的部分,对于地方财政平稳健康运行,不出现区域性、系统性的风险有着重要意义。但在置换的同时,也需要发行部分新增债券,保障经济社会的持续发展,所以同时发行了新增债券136亿元。

那么在稳增长和城镇化的双重压力下,如何补足这部分需求?王一宏认为,政府可以鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与基建投资,即ppp模式。地方政府在进行大型基础设施项目建设时,投资巨大,单纯由政府承担建设、融资、运营,风险很高,建设速度也慢。如果把私人资本引入,则可以解决政府短期负债能力约束与国民经济发展长期目标之间的矛盾。

这种情况下,如何处理好存量债务和新增债务的关系,尽可能避免新增债务带来新的风险成为关键。

不仅如此,我省目前正在编制的3年滚动预算管理也要跟债券进行衔接。可将债券管理纳入更长的时间纬度进行管理,为防控债务偿付风险加上“双保险”。

在西南财大财税学院副院长李建军看来,规范了政府债务管理,最大的好处在于平衡了地方政府投资需求和债务风险的关系。他认为,地方政府为了发展,内在的投资冲动很强,但是规范债务管理后,政府作为发债人相当于市场主体,通过第三方评估机构,可以使利率市场化,借助市场调节机制,可以约束一些地方政府的盲目建设,使政府债务流向更加合理。

对于新增债券部分,将主要用于支持公路、铁路、航运、机场、水利、保障房等关系四川长远发展的关键项目,突出重点,解决关键瓶颈。但在分配新增债券的时候,将兼顾考虑各市州的债务总规模,防止“旧债的风险还未降下来,又添新债”的情况发生。

目前,我省正在积极推进ppp模式的应用。王一宏介绍,我省已开工及准备开工的ppp项目达到28个,总额达400亿元,另有一批178个正在确认合作的ppp项目,投资达1450亿元。“ppp模式的优越之处在于,政府通过制度创新,撬动了将近2000亿元的社会资本,可以极大缓解在基建过程中,政府资金不足的问题。”

本轮地方债改革之前,地方债的问题是,债务风险不够透明,在政府财政收支的“账本”外循环。

管理方式、使用方式上的全面革新,昭示着我省进入地方债自主发行新时期。对此,记者请官员和学者进行深入解读。

随后,怎么用、怎么管的问题也浮出水面。同时,在政府举债方式全面改革的大背景下,传统的融资渠道已走不通,如何通过政策创新筹集建设资金也成为不得不思考的问题。

“为什么四川发的债券投标率高、票面利率低?是因为市场对四川债务管控能力有信心。”王一宏表示,本次债券发行过程中严格按照规定程序,报省人大常委会通过,同时按照《四川省政府性债务管理办法》,将债券纳入预算管理,并明确要求置换债券中的一般债券和专项债券分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。

本轮地方债改革之前,中央禁止地方政府举债,地方政府的投资需求只好通过构建融资平台等“走旁门”的方式解决。看不到风险就无法管控。随着中央政策的调整,地方债发行“转正”——允许地方省级政府通过发行债券的方式进行举债。我省于今年出台政府性债务管理办法,地方政府债券从发行到管理都有法可依。